监管层在与金融机构创新的博弈过程中，逐渐形成机构监管、功能监管、行为监管、产品监管的综合监管模式。引导网贷回归为实体经济服务，成为当前监管的重点。

创新和监管是一场永不休止的博弈。因此，市场监管应逐步向单一牌照发放过渡，即，监管主体为产品(各类个人贷款)或功能(如，贷款功能)。这样既能保护消费者的权益，同时也能够鼓励创新。而目前的情况下，牌照的发放还是基于不同的分销渠道、贷款机构的类型或业务所在地，这样会限制创新，同时也不能保证公平的行业发展环境，要知道，这两个因素都是实体经济发展的决定因素。

“创新最大的动力就是规避监管、规避制度。”北京市网络法学研究会会长、中国政法大学互联网金融法律研究院院长李爱君近日在接受记者采访时这样表示。

她认为，金融科技一个重要特点是创新非常活跃、速度非常快，使得法律制度本身的固有缺陷，比如说制度滞后性和不完全性更为凸显。金融监管90%是法律问题，因此也会导致监管的滞后性和不完全性更为突出。

随着网贷等互联网金融公司越来越多地运用金融科技进行创新，监管也面临越来越大的考验。

国际货币基金组织原副总裁、中国人民银行原副行长朱民曾表示，金融正在发生的最大冲击和变化是在监管和法律方面，因为金融科技的出现，监管必须从机构监管走向功能监管。近日，央行副行长易纲也表示，要加强统一监管，对功能相似的金融产品按统一规则监管。

行业内相关人士表示，如果一家企业在过去的十多年里一直不断地推动金融服务的创新，那么这就意味着通过单一的监管框架，只需要运用基本的原则指导金融产品的开发和运营，这样做将会一直刺激创新，而微观监管则起不到鼓励创新的作用。为了达到促进行业发展的效果，监管应该由一个单一的监管机构来统一进行解释和实施，而不是分散在不同行业和地区的专业人员来进行。

就网贷来说，2016年8月出台的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》规定，银监部门实施行为监管，地方政府(地方金融监管部门)实施机构监管。

一位互联网消费金融公司政府关系部门人士对记者表示，随着网贷行业不断发展，问题多发，很多创新并不符合持牌贷款机构的实际业务情况。比如，互联网的发展让贷款业务没有了任何地域限制，但是持牌的贷款机构通常不会提供这种无边界的贷款范围。由于冲破了地域的限制，网贷公司可以为遍布全国范围内的客户提供金融贷款服务，那么相比于传统的贷款机构，网贷公司的资本充足率低的问题必须加以解决，这样才可以尽量避免网贷公司给金融系统带来不可预测的风险，而这可能会给实体经济带来潜在的负面影响。另一方面，此前出台的监管措施，还不能让整个行业保持稳定，而只有拥有一个稳定的金融环境，才能为实体经济提供可持续性的服务。因此，近期监管层又出台了一些新措施，其中也体现了功能监管和产品监管的加强。但这也仅仅是统一金融服务监管新措施的第一步。

机构监管、功能监管、产品监管和行为监管之间各有侧重、互相补充。李爱君表示，金融监管发展到今天，各国基本采取综合性监管模式。

综合监管大势所趋

在监管与金融机构创新的博弈过程中，逐渐形成上述目前主要的监管方式，先后顺序为机构监管、功能监管、行为监管、产品监管。

李爱君表示，产品监管、功能监管与行为监管、机构监管并不冲突。监管方式、方法和内容的终极目标是防范金融业系统性风险。如果金融市场失去稳定，它可能会引发一场严重的系统性风险，正如2008年金融危机所证明的那样。金融的机构监管和功能监管，都是针对金融机构，防范其本身不发生系统性风险。行为监管则是建立在消费者保护的基础上，确保金融产品不会对消费者造成伤害。

李爱君认为，理想程度上金融监管的发展不仅要优先于行业的发展，也要反映出金融业本身的客观规律、特征并与金融结构相应。金融监管发展到今天，各国基本采取综合性监管，机构、功能、行为、产品等都要监管。

银监会副主席王兆星2015年撰文称，监管体制改革要按照机构监管与功能监管并重的原则。功能监管是一种“横向”监管，是在混业经营环境中，对不同类型金融机构开展的相同或类似业务进行标准统一或相对统一的监管，主要是防范监管套利，是按照金融业务的功能(而不是机构)实施的监管。

美国的功能监管也最终未替代机构监管。针对混业经营带来的新挑战，美国监管当局应对策略是：在机构监管的基础上，加强合作功能性监管。