上篇文章（链接：建纬观点|房地产企业拿地法律风险系列（一）：已签署成交确认书但未签订土地出让合同的风险分析），笔者提及政府出让的土地应满足法律法规规定的出让标准。本篇文章，笔者将对土地出让中的“毛地”“净地”问题进行分析，若政府出让的土地不符合“净地”标准，开发商应采取何种适当措施主张权利或避免被认定为土地闲置。

一、国有建设用地使用权出让的定义与标准

（一）定义与法律渊源

何为国有建设用地使用权的出让？根据《民法典》第347条，设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。按《城市房地产管理法》及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用权出让，是国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。

国有建设用地使用权出让的本质是国家将国家所有的建设用地按年限之规定出让给使用者，是民法理论中典型的地上权设立方式，具有占有、使用、收益并在使用期限内对地上权本身的处分权。双方的主要义务是受让方支付价金，出让方交付土地。

那么，什么是土地出让的具体交付标准呢？

（二）土地出让标准的法律规定

土地出让的具体交付标准是什么，目前的法律、法规并没有明确规定。但根据自然资源部2020年公布的《土地管理法实施条例（征求意见稿）》第十九条，“国家建立土地储备制度。储备的土地应当产权清晰，供应前应当完成前期开发，具备动工开发条件……”而根据自然资源部对该条例出台的背景解释，即确保“净地出让”。如该条最终通过，则意味着土地出让应“净地交付”有了行政法规级别的标准。

二、土地出让净地标准的具体要求

国土资电发〔2007〕36号文出台后，国务院及其部委陆续对土地出让的标准作出了部分规定，笔者经过梳理，列举如下：

（三）部分地方政府出台的“净地”出让规定

国家层面关于土地“净地”出让、避免土地闲置的规定出台后，很多地方也出台了地方性的土地出让标准，其内容和要求基本上大同小异，均要求“净地”出让。笔者列举几例如下：

三、“净地”“毛地”的具体含义

虽然不少行政法规、规章都直接采用了“净地”“毛地”的说法，但何为“净地”，何为“毛地”，并没有给出明确的法律界定。简单来说，净地就是符合相关规定要求的出让标准的地块，而毛地就是未达到出让标准的地块。

“净地”的内涵实际上包含必须完成的两项标准：

1. 法律层面的净地要求：现状标的地块内原有建筑物、构筑物、有权利主体的设施等的法律权利均已消灭并办理完注销登记，使得该地块除国家土地所有权外不存在任何权利。

实践中常见的未达到法律层面“净地”要求的情形主要有：

1）拆迁补偿未完成，原权利人登记未注销。该种情形是非常典型的法律层面不属于“净地”的情形，注销登记未办结即意味着原有权利对外公示仍未消灭。

2）基础设施类企业设施设备未迁移。此种情形非常常见，一般是垄断型企业或公用事业企业单位的设备、构筑物仍存在于地块之上，例如变电站、泵站、电信铁塔等，该等设备的产权不属于原土地使用权人，地方政府与央企协调能力有限，无能力作出补偿或拆除该等设备，导致其遗留在地块内。

3）地块上存在军队资产。包括地下军用电缆和地上军用设施等，由于历史原因，有些情况下，地方政府并不了解该设备的存在，而是受让人在项目施工建设过程中发现。

4）地块上存在未注销的抵押权。从实操来看，这种情形不太多见，其一是因为地块使用权人为多获得补偿款，会将地块上存在抵押权的情形告知政府；其二是合法设立的抵押权都会进行登记公示，且不动产权证往往由抵押权人控制。但若未进行权证注销，仍可能出现该种情形。

5）未完成集体土地的征收就进行了出让。笔者经常遇到地方政府出让的土地还未完成征收或农用地转用审批手续的情形。这种情况一般是受让人和政府为尽快推进项目，政府先进行土地出让，要求企业先行开发建设，同步或者之后再进行土地征收手续和农用地转用审批手续。而受让人已经建设部分项目后，因各种原因而导致集体土地征收停滞，从而引发农民或者村集体信访和行政诉讼。

6）地块红线不清晰导致边界不清。该等情形不一定是出让土地的图纸边界不清，如果图纸边界标示的出让地块内，存在被邻近权利人实际占用的土地，也可能被法院认定为属于土地权利不清晰、存在法律经济纠纷，从而不属于“净地”。

2.物理层面的净地要求：现状已成为平地，标的地块内没有任何建筑物、构筑物、市政设施和影响施工的苗木（包括影响施工的地下管线、地上架空线、渣土等）。

1）不会造成额外的土方出入标准。现状“平地”应达到该地区的规范高程基准，场地平整度应达到不造成土地使用权人增加出入土方成本的程度，且地块上的平整的土地是能够直接用于开发的正常土壤，而非用建筑垃圾填埋的渣土。实操中有很多达到所谓“净地”要求的看似平整的土地，其平整外表下建筑垃圾填埋很深，甚至影响到桩基施工，受让人必须全部清除此类渣土，从而增加很多开发成本。

2）架空电线、高压线的问题。虽然地块上不存在输电设施，但悬空上方仍存在电缆、高压线，实际上也会影响地块的开发。而电缆搬迁问题非开发商能够自行解决的，必须要政府介入协调处理。例如，最高法院在（2019）最高法民终1197号案件中认为，“即便征地补偿工作已经完成，但由于赣州市自然资源局并未在出让时对案涉土地上水塘、菜地进行填平和拆除，对坟墓如何拆迁安置未予明确，且案涉土地上电杆电线仍在使用……土地本身不具备净地出让条件，属于依法禁止出让的情形