|大城市住房问题并非我国独有，而是全世界普遍存在，其中最为突出的是新市民、青年人的住房问题，短期内应重点解决好这部分人的住房需求。

文 | 谢海生 中国信达资产首席不动产研究员

住房问题事关民生福祉，向来是大家关注的重点和热点。

2021年全国两会延续了中央经济工作会议“解决好大城市住房突出问题”的表述，政府工作报告更是明确提出“尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难”，体现出中央对于解决大城市住房突出问题的决心。

实际上，从全球范围来看，大城市住房问题并非我国独有，而是普遍存在的，世界各国也都曾采取多项举措来解决该难题。而在这其中，特大城市的新市民、青年人住房问题，是最为棘手、最令人头疼的。

▲图/视觉中国

大城市住房紧张是各国普遍面临的顽疾

纵观世界各国，相比本国其他城市，大城市普遍面临房价收入比高、人均住房面积低、居住品质相对较差等问题，而特大城市的这些问题无疑就更加严重。分析起来，这里既有阶段性的原因，也有持续性的原因。

从发展阶段来看，快速城镇化时期各国的大城市住房问题逐渐显现，城乡之间发展的不平衡带来人口的单向流动，大量人口从农村向城市转移，集聚在城市群和都市圈地区，容易加大大城市的住房压力。

例如，19世纪中叶的德国、20世纪初期的美国和1950年后的日本都曾经历快速的城镇化，这些国家的大城市住房需求急剧上升，住房短缺、住房品质不高等问题日益凸显。

对照之下，我国也正经历快速城镇化进程，全国的城镇化率从1978年的17.9%猛增到现在的60%以上，大城市住房体系同样经受了人口大量流入带来的冲击。

可以说，即使我国进入城镇化中后期，大城市住房问题仍会在较长时间内存在。其原因是，大城市拥有更多的就业机会，集中了更好的教育、医疗以及文化等资源，因此仍会有一部分新市民在城城之间流动，不断向大城市集聚，造成城镇化中后期大城市住房问题继续存在。

最困难的人群：新市民和青年人

结合国内外实际，我们不难发现，大城市住房领域最突出问题表现为住房消费难以负担和居住品质较差，前者体现为租不到合适的房子和买不起房。

以我国为例，不少大城市房价收入比（家庭住房总价与居民家庭可支配收入的比值）甚至超过了25，购房难度较大，很多新市民只能选择租房居住，产生了大量的住房租赁需求。同时，市场上的租金偏高，大量新市民只能住在城中村或者合租、群租，居住品质得不到保障。此外，其中也有公共住房政策尚不完善等诸多原因。

值得关注的是，大城市住房的困难人群主要集中在新市民和青年人。这类人群的阶段性需求特征明显，随着他们在大城市就业或落地生根，必须通过各种方式解决自身的住房需求。

例如，收入较高的新市民群体可以依靠市场来解决住房需求，新就业的大学生群体则通常要经历先租后买的阶段，随着时间的推移，他们在多数城市都有购房的需求和能力。对于在城市稳定就业但收入较低的新市民，他们长期在城市工作，为城市经济社会正常运转做出贡献，随着公共住房政策和租赁体系的不断完善，居住条件也会得到改善。

就全世界来说，对于解决大城市住房问题既积累了不少经验，也总结了一些教训。

德国：大力推动住房租赁市场的发展

就德国来说，不仅很好解决了二战后的住房短缺问题，还保持了住房市场长期稳定，在1970至2017年间，德国GDP上涨了16.1倍，而房价仅上涨了2.3倍。在此期间，德国大力推行住房租赁，有超过50%的人选择租房居住，而首都柏林的租房比例甚至超过80%。他们的具体做法有：

一是不断推动住房租赁发展。住房租赁市场在德国的房地产市场中具有重要的地位，法律赋予了租客近乎完美的制度保障，如德国《民法典》中有多处规定：“在住房的租赁关系中偏于对承租人不利的约定无效”，并通过立法保障租赁权益，抑制租金上涨。

同时，构建了稳定的住房租赁关系，由多部门协商房屋租金，保持租金价格相对稳定，由联邦政府和地方政府共同负担低收入者房租的补贴资金，鼓励多渠道增加出租房源供应，增强租赁住房宜居性。发达的住房租赁市场，形成了购买或租赁住房自由选择的机制，促进了租赁市场长期健康发展。

二是调动各方积极性，发展公共住房。其一，推行住房合作社制度。其核心是由国家、集体和个人三方共同来解决住房问题。其二，政府通过多种方式调动社会力量积极加快建房，具有福利性质的社会住房制度逐渐形成。社会住房一般采用政府出资、提供补贴或税收减免等多种方式建造，并以优惠租金提供给住房困难家庭，具有一定的福利性。其三，实行“职工住房”制度。19世纪中叶开始，德国进入快速城镇化发展阶段，住房租售价格也快速上升。为了提高企业竞争力、留住劳动人口，不少企业开始建设“职工住房”。

三是坚决抑制投机炒作。一方面，政府对房地产商采取严格的限价政策；另一方面，德国的住房相关税收是“轻持有、重交易”，鼓励自住持有，通过重税抑制投机。

新加坡：坚定执行“居者有其屋”的国策

相比之下，新加坡的城镇化率高达100%，政府强势介入住房体系，以“居者有其屋”为施政目标。新加坡约有82%的国民居住在政府建设的公共组屋中，住房自有率达到90%以上。在政府提供的公共组屋中，95%的国民拥有自己的产权，其余5%的国民租住在组屋中。具体做法有：

一是构建阶段性、阶梯化的住房供给体系。为实现国民住有所居，在解决城市住房问题上，新加坡主要经历了以租赁为主、住房自有化、市场分化、品质提升四个阶段。政府提供多样化的户型选择，形成“租赁组屋—廉价产权组屋—改善型产权组屋—市场化住宅”的阶梯化供给体系，以满足不同收入阶层住房需求。

二是重视发挥政策性金融的支撑作用。强制储蓄型中央公积金制度为新加坡成功实现“居者有其屋”发挥了关键作用，它既支持政府“建得起”组屋，又让居民“买得起”组屋。

▲新加坡组屋住宅。图/视觉中国

三是摈弃土地财政的发展模式。一方面，土地出让金在新加坡政府财政收入中占比较低，并且土地出让金直接纳入国家储备金，本届政府无支配权，政府卖地动机不足；另一方面，大量土地以低价转让给建屋发展局建设组屋，建房成本较低。

中国香港：土地财政和金融杠杆容易推高房价

反观中国香港，世界上人口密度最高的地区之一，绝对房价与房价收入比（接近48）均位居国际大都市前列，住房自有率（不足50%）和人均住房面积（16平方米）都处于较低水平，市民的居住条件相对较差，主要原因则是：

一是居住用地长期供给不足。由于原住民、环保人士等利益群体反对，政府收回土地重新开发难度大、耗时长，填海造地也受到制约。

二是土地财政容易推高房价。以拍卖和勾地等方式出让土地，政府为防止土地贱卖与恢复楼市信心，外加利益集团影响，容易推高房价。

三是通过金融工具加杠杆助长投资炒房。香港金融业高度发达，不仅购房首付比例较低；而且按揭业务灵活多样，包括“一按”“二按”“加按”“转按”“楼换楼按揭”，且还款方式灵活、利率较低。

探寻解决大城市住房问题的中国道路

对于解决大城市住房问题，照抄的经验未必适合中国的实际。

例如，新加坡是城市型国家，不会有新的农村转移人口进入城市，而中国“十四五”期间城镇化率会有年均1个百分点左右的增长（对应绝对量为1400万人口），大城市将吸纳不少农业转移人口和来自小城市的人口；德国的城镇体系比较均衡，人口并不过分集中在大城市。

要探寻解决大城市住房问题的中国道路，应从我国国情出发，认识到大城市住房困难将会是一个动态、持续的问题，短期内应从最突出的问题入手，重点解决好新市民、青年人等群体的住房困难。

第一，“人地房”挂钩，实现稳地价、稳房价、稳预期目标。

从经济角度看，大城市住房困难本质是可支付性不足，很重要的原因在于供需错配，因此在人口流入规模大的城市要切实落实好“人地房”挂钩，增加有效供应，切实稳定房价，进而稳定预期。加强房地产金融调控，并通过基本公共服务均等化和城乡融合发展缓解大城市住房压力。尤其是，当下推动的重点城市土地供应两集中政策，土地供应向保障性住房和租赁住房建设倾斜，有利于向市场传达土地充足保障的正面信息，降低土地市场竞争热度，进而实现稳地价、稳房价、稳预期目标。

第二，分类施策，解决新市民住房问题。

对于在城市稳定就业的新市民群体，要采取分类解决的思路。对于收入较高的新市民群体，可以依靠市场来解决住房问题；对于新就业大学生群体，应注重利用市场机制，其首次购房时在信贷、财税上给予一定的支持；对于在城市稳定就业的收入较低群体，应着重提供稳定的租赁体系，加强租赁住房的供给、管理和信息服务，保障相应权益。

第三，多措并举，加快发展住房租赁市场。

发展住房租赁有利于充分发挥住房的居住属性。加快转移人口的市民化进程，是实现以人为核心的新型城镇化的客观要求。为解决新市民、青年人基本住房需求，应加快完善住房租赁市场，鼓励专业化、机构化租赁发展。

一是大力培育管理型专业化租赁机构。以减免税为重点、加强登记备案为突破口推动住房租赁专业化和规范化发展。给予适当和必要的金融支持（监管不能缺位），如探索发展REITs、租约证券化等金融工具，鼓励专业化租赁机构探索以产品为核心的金融创新。二是推动中介服务的专业化、规范化。实行从业人员准入资格管理，制定中介服务标准，健全房地产中介服务市场规则，制定房屋租赁中介的经营规范、操作程序和行为规则等，如服务内容、资费收取以及争议处理等。三是完善政府服务体系建设。加快推进《住房租赁条例》出台，及时转变管理思路，建立稳定规范的租赁关系。四是规范集体土地上的租赁房。加强对城乡结合部和城中村外来人口聚居地区的规划、建设和管理，提高公共基础设施保障能力。在符合城乡规划和用途管制的基础上，鼓励村集体组织专业化租赁机构，并与公安信息对接，规范租赁行为。

第四，制度托底，完善住房保障体系构建。

在新型城镇化推进中，建立满足新市民多样化需求的阶梯式住房保障模式，完善住房保障体系，实现社会公平。促进部分符合条件的农民工落户中小城市，符合条件的逐步纳入城镇住房保障体系。在保障形式上，既可以是具有产权性质的住房，如共有产权住房，通过政府与个人共有产权的形式，帮助有一定经济实力但暂时买不起房的“夹心层”居民提前实现“住房梦”；也可以是政策性租赁住房、公租房的形式，满足居住需求、保障居住权益。

最终，要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，必须因地制宜、多策并举，高度重视保障性租赁住房建设，加快完善长租房政策，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利，规范发展长租房市场，以促进房地产市场平稳健康发展。

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