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写在前面：

作者通过讨论新时代国土空间规划中交通地位不高的问题，重新审视国土空间规划的核心内涵。规范空间秩序是国土空间的核心内涵之一，交通是建构国土空间秩序的重要工具。有必要提高交通在国土空间规划中的位置，由“三区三线”转变成“四区四线”，进一步完善国土空间规划体系。

李娟

中国城市和小城镇改革发展中心综合交通研究院 工程师

为更加有效地推进国家治理体系和治理能力现代化，国家对多部委规划管理职责进行了重组。国土空间规划承担了“多规合一”的历史使命，目前正在如火如荼地推进过程中。国土空间规划以生态文明为基点，其理论、方法和实践应顺应新时代的发展要求而优化[1]。学术界从不同角度对国土空间规划进行了研究。文献[2]围绕思维方式与价值取向，强调“以人文本”的规划方法；文献[3]围绕国土空间规划体系构建，强调“一优三高”核心要义；文献[4]围绕国土开发保护制度，强调区域—要素统筹；文献[5]围绕国土空间规划的基本架构，强调任务导向下的技术变革；文献[6]围绕城市空间发展理论，强调空间基因的设计路径。然而，交通在国土空间规划中的地位和作用研究较少。面对国土空间重构的重大机遇，对承载各要素流动的重要载体且对国土空间结构起调控作用的交通骨架，出现被忽视的倾向。为此，本文试图探讨国土空间规划中交通的价值，进一步完善国土空间规划体系。

躬身入局：对当前国土

空间规划中交通的反思

在中国经济迈入新常态的重要节点，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发〔2019〕18号)(以下简称《意见》)明确提出，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，未来全国国土空间规划走向“一张图”[7]。同时，交通是国民经济中基础性、先导性、战略性行业，是全面建成社会主义现代化强国的重要支撑[8]。经济社会发展，交通要先行。因此，本文优先反思国土空间中交通面临的困境与需求。

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各类空间规划体系中交通作用分析

在空间规划中，交通一直都发挥着重要作用[9]。《雅典宪章》指出城市规划的目的是解决居住、工作、游憩、交通四大功能活动的正常进行，其中交通是建立居住、工作、游憩三者间联系的重要工具[10]。原空间规划体系框架中，交通在各类规划中起着不同的作用(见图1)。在住房和城乡建设部门主导的城乡规划中，交通与城市规划有着互相衍生的关系，相互作用、相互影响。在国土资源部门主导的土地利用规划中，交通、水利等建设用地规模作为土地利用规划的总量指标之一进行调控。在发展改革部门主导的主体功能区规划中，交通的作用大多体现在国家与省级层面，主要起着对生产要素的配置导引作用。

图1 原空间规划体系中交通的作用

现阶段，自然资源部按照“多规合一”改革要求，积极推进国土空间规划体系的建设工作，主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划有效融合为国土空间规划，并加快推进国土空间规划立法工作。从规划运行方面来看，国土空间规划分为“五级三类”，其中“三类”指的是规划类型，分为总体规划、详细规划和相关的专项规划。总体规划强调规划的综合性；详细规划强调实施性；相关的专项规划强调专门性，特别是对特定的区域或者流域(见图2)。空间规划体系调整使得土地利用规划的规模指标、城乡规划的空间坐标等得到有效衔接，但交通仅作为专项规划嵌入其中，且未明确空间规划与交通规划之间的相互衔接关系，导致交通易因有专项规划而在总体规划编制过程中被忽视，作用易被降低。

图2 现阶段国土空间规划体系框架

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当前国土空间

规划中交通地位不高