作为一名长期研究土地制度的学者，全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明在今年全国两会上继续围绕土地、城市化等方面进行建言献策，提交的建议主要涉及县城城镇化补短板强弱项、取消城市建设用地不合理限制等方面。

接受中国建设报采访时，蔡继明表示，城市建设用地增长快于人口增长是世界性规律，我国现行的人均城市建设用地标准缺乏科学依据，建议取消对城市人均建设用地的不合理限制。“长期以来对土地资源的计划配置和行政限制，导致土地总体利用水平低，既遏制了城镇化进程，又限制了农地经营规模。”

针对上述问题，蔡继明提出了四点建议：一是要全面落实“让市场在资源配置中起决定性作用”的精神，坚持用土地资源的市场化配置取代传统的计划和行政配置，尽快构建城乡统一的建设用地市场；二是取消对特大、超大城市发展空间的限制；三是赋予农村集体土地产权与城市国有土地产权同等权能；四是取消全国城乡建设用地增减挂钩周转年度指标，允许增减挂钩指标在统一的城乡建设用地市场进行交易，建立全国性耕地占补平衡指标和增减挂钩指标交易市场。

对于为何建议取消全国城乡建设用地增减挂钩周转年度指标，蔡继明解释称，现行增减挂钩指标分配受到严格总量控制，主要是出于耕地保护和粮食安全的考虑，担心建设用地指标增减过程中复垦土地质量低于占用耕地质量，从而使耕地总体质量下降。解除这种担忧的最好办法是着眼于控制复垦土地质量，而不是控制增减挂钩的总量指标。实践表明，增减挂钩政策与耕地保护可以并行不悖。2009~2016，我国耕地总面积保持在相对较为稳定的水平，耕地保有量自2013年以来一直维持在20亿亩以上，距离18亿亩耕地红线还有较大调节空间。

“因此，只要着眼于盘活现有城乡建设用地，实现城乡之间要素的自由流动，将我国现有的19万平方公里农村集体建设用地中闲置的、粗放利用的土地，通过增减挂钩等方式转变为城市建设用地，则不需再额外占用耕地即可满足工业化和城市化建设用地需求。所以，只要增减挂钩数量严格控制在农村19万平方公里建设用地内，同时保证耕地存量不减少，总体质量不下降，或以额外的数量增加抵消质量的下降，就没有必要对增减挂钩年度周转指标总量加以限制。”蔡继明说。

“与此同时，目前增减挂钩指标仍是通过政府指令性计划进行分配的。各地自然资源禀赋各异，经济发展水平不同，城镇化、工业化水平不一，产业结构与进出口贸易规模也存在差异，依靠指令性计划的方式下达指标，难免会出现与市场供需状况相脱节的问题，也难以实现因地制宜。”蔡继明表示，经济较为发达地区往往会因土地指标不足而抑制其发展，而经济基础较为薄弱的偏远地区则存在土地资源闲置的现象，从而导致土地资源分配与需求状况不相适应。从指标分配方式看，市场配置资源的决定性作用也并没有得到充分发挥，缺乏合理高效的周转指标分配机制。

另外，现行增减挂钩指标交易范围受到政府限制，增减挂钩试点伊始，节余指标就被限定在县域范围内使用，不能在省内流动或跨省流动。蔡继明表示：“取消增减挂钩指标交易范围的限制，建立跨区、跨省交易的全国统一市场，可以增加流出地与流入地之间的经济联系，促进区域经济协调发展和产业结构调整，有助于在城乡之间、地区之间、省际之间乃至全国范围内优化人口与土地的空间配置，从而同步推进乡村振兴和新型城镇化，实现城乡之间和区域之间融合协调发展。”

另一份建议中，蔡继明根据近年来大量的实地考察和课题研究，提出县城城镇化补短板强弱项不能“一刀切”。为避免在开展县城城镇化补短板强弱项工作中出现“一刀切”和一拥而上的新一轮造城运动，蔡继明建议先根据人口规模、经济发展水平、产业结构、自然资源禀赋、距离大城市（含特大、超大城市和城市群都市圈）远近等因素，将现有1494个县城和158个镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇划分为4类：已具备设立县级市或区条件的县城和镇、大城市和特大超大城市周边的县城和镇、虽偏远但具有特殊资源禀赋的县城和镇、远离城市且无特殊资源禀赋的县城和镇，然后再根据各地不同功能定位确定补短板强弱项的具体任务和实施方案。

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