文│陆晖

在春节假期前三天，深圳市住建局发布公告，建立二手住房成交参考价格机制，定期发布二手住房成交参考价格。

从发布的时间来看，这项可能影响深圳二手房市场的重大措施，在春节前向社会公告，给了公众充分的时间去消化，市场情绪也有空间得到释放。

不过从笔者来看，深圳住建局施行该机制在法律基础有所欠缺，表现在以下四个方面。

01

二手住房价格能不能实施政府指导价？

《中华人民共和国价格法》规定了商品和服务的三类定价方式，分别是市场调节价、政府指导价和政府定价。在深圳住建局的公告中，非常巧妙地使用了“成交参考价格”，从字面上看，这并不属于《价格法》中任一种定价方式。

但是，法律关系不能只看表象，还要看其本质。“成交参考价格”究竟是什么法律属性，还要看该价格在社会关系中，起到何种作用。

根据住建局的官方解读，发布二手住房成交参考价格的作用，有利于加大二手住房交易信息公开力度，引导市场理性交易，引导房地产经纪机构合理发布挂牌价格，引导商业银行合理发放二手住房贷款，防控个人住房信贷风险，稳定市场预期。

根据《21世纪经济报道》的报道文章，深圳市房地产和城市建设发展研究中心副主任王锋代表深圳官方表示：

银行将会以官方参考价作为发放贷款的重要参考，可以在这个基础上有所浮动，但太过离谱则可能触发约谈，并对此承担责任。

由此可以看出，“成交参考价格”并非只是文义上的“参考”，而是政府对价格的管制，至少是一种指导。它要求二手房交易主体据该价格开展二手房交易，商业银行将此作为贷款参考，具体价格可以有浮动，但不能超过一定限度。

由此可见，“成交参考价格”完全具备政府指导价的要素，可认定为《价格法》上的政府指导价。

政府对商品和服务实行政府指导价，也不能任意而为。《价格法》第18条规定：下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：

（一）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；

（二）资源稀缺的少数商品价格；

（三）自然垄断经营的商品价格；

（四）重要的公用事业价格；

（五）重要的公益性服务价格。

从该条可以看出，政府可以在“必要时”可以实施政府指导价，但这只是必要条件而非充分条件。《价格法》第19条规定：政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据。

根据国家发改委在2020年发布的《中央定价目录》，该目录有输配电、油气管道运输、基础交通运输、重大水利工程供水、重要邮政服务、重要专业服务、特殊药品及血液等7个大项。

根据2018年广东省政府发布的《广东省定价目录》，共有电力、燃气、供排水等12个大项，其中第11项为保障性住房及物业服务，授权市、县人民政府定价。但该项针对的是保障性住房，并不包括商品房市场上的二手住房。

当然，不管是中央目录还是地方目录，都释明了法律、法规明确规定实行政府定价、政府指导价的项目，自动进入目录。

但是，二手商品房的价格何时由法律或法规规定，由政府定价或政府指导价？

02

实施二手住房政府指导价不能只有

住建部门

深圳住建局在公告中，表示已经过市政府同意。但是要实施政府指导价，并非如此简单。

从审批的法律层级来看，中央定价目录由国务院价格主管部门制定、修订，报国务院批准后公布。

地方定价目录由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定，经本级人民政府审核同意，报国务院价格主管部门审定后公布。

深圳住建局是否已经完成了上述审批层级和程序？

从政府各部门职权来看，涉及价格的中央一级管理部门，至少包括三个部门。

第一个部门是国家发改委，内设价格司。

当然并非所有政府指导价的定价部门都是发改委，国务院会根据实际情况指定具体部门会同发改委进行定价，比如《中央定价目录》中关于银行卡刷卡手续费这个项目，就是国务院价格主管部门会同中国人民银行、国务院银行业监管机构进行定价。

第二个部门是国家住建部，内设房地产市场监管司，该司的职能之一是拟定稳定住房价格的政策。

第三个部门国家市场监管总局，下设价格监督检查和反不正当竞争局，对商品价格进行监督检查。

从大方向上看，上述三个部门的分工各有侧重：发改委是价格主管部门，相关于价格领域的头儿；住建部是房地产价格方面的落实部门；市场监管总局是价格行政执法和监管的部门。

从深圳市各部门的职能分工，也能看出上述的分工。

深圳市发改委负责组织实施有关价格政策，内设价格处负责拟定政府指导价，下属深圳市价格认证中心负责政府指导价的成本监审工作。

深圳市住建局的职能共有18项，但并不包括二手房成交价格。该局直属机构深圳市房地产和城市建设发展研究中心，职能之一为房地产价格指导。值得注意的是，该中心也是《深圳市住宅小区二手住房成交参考价格表》的发布部门。

深圳市市场监管局下设市场稽查局，负责商品、服务价格的监督检查工作。

综合上述信息，深圳要实施二手住房成交价格政策，应该需要发改委、住建局和市场监管局共同制定。

03

施行政府指导价需要组织听证

价格听证制度由来已久。现行的《价格法》为1997年制定、1998年施行，第23条规定了政府指导价、政府定价的听证制度。

而在2001年国家计委制定《政府价格决策听证暂行办法》、2002年制定《政府价格决策听证办法》（2008年再次修订），2018年国家发改委制定《政府制定价格听证办法》（2019年施行）中，均明确规定，对制定价格的必要性、可行性进行论证，主要形式为听证。

比如，《政府制定价格听证办法》第二条：

本办法所称政府制定价格听证（以下简称定价听证），是指定价机关依法制定（含调整，下同）政府指导价、政府定价的价格水平或者定价机制过程中，由政府价格主管部门采取听证会形式，征求经营者、消费者和有关方面的意见，对制定价格的必要性、可行性、合理性进行论证的活动。

事实上，深圳在涉及水、燃气等民生商品价格调整时，会按法定程序组织听证会。

而深圳住建局制定如此重大的政策，是否已经过听证程序？如果没有听证而突然公布，该政策究竟是反复推敲还是匆忙出台，不得不让人疑虑。这种“政策突袭”的做法，多少会让公众觉得政府部门“不讲武德”。

律师在法庭上如果搞证据突袭，就要冒着庭审延后、被法官训诫甚至处罚的风险。作为政府部门，制定出台政策应该更加慎重。

当然，如果以“成交参考价格”为理由，认为不需要听证，或者可以绕开听证，只能说确实是经过“反复推敲”。不过如本文前述，笔者认为该“成交参考价格”只是字面上的表述，实质上仍是政府指导价。

04

对二手住房价格实施指导造成监管

对象错位

《价格法》第3条明确规定政府指导价乃是指导经营者的价格，《价格违法行为行政处罚规定》所处罚的价格违法行为也是经营者的行为。

另外，国家发改委在2003年函复河北省物价局时对“经营者”的认定标准进行阐述，即在享受权利时经营者应该是取得经营资格的合法经营者，在对价格违法行为追究法律责任时，是否取得经营资格在所不问。

但明确的是，我国的法律、法规所规制的价格行为应该是经营者的经营行为。

而二手住房的交易，并不能认定为经营行为，政府指导价、政府定价的对象，不包括非经营行为。

换言之，二手住房的出售者为房屋所有人，个体的出价行为不属于价格行为，如果对二手住房实施政府指导价，在法理基础上存在硬伤。

设想一下，如果某房屋所有人出售自己的房屋，买卖双方达成的交易价格高于指导价，在首付、房贷均能满足要求的前提下，住建局似乎没有更多的措施约束买卖双方，毕竟不能像监管房地产中介机构一样，监管房屋所有人。

从工作职能来看，住建局的监管对象包括房地产中介机构，如果中介机构的行为如果存在违法，比如虚假房源、哄抬房价、各机构之间串通涨价等等，则属于价格违法行为，住建部门、市场监管部门均有权进行监督查处。

当然，由于中介机构在二手住房交易上占据主导，以中介机构为抓手，可以很大程度上调节二手房交易，或许就整体而言，二手住房价格机制可以起到作用。不过这已经不是本文讨论的范畴了。

房住不炒是一项大原则，过于浓厚的房地产投资、投机氛围伤害实体经济，对于高企的房价，不仅无房者兴叹，笔者所接触的部分投资者也认为高房价存在高风险，只是在没有其他更好的投资方向时，房产仍是优选项。

笔者从来不反对房地产调控，不过也主张政府部门的行为要更加谨慎和专业，要经得住时间的考验，制定政策不仅要回应社会的变化，也要回应民众的心声，从而实现法治进程的良性互动，树立社会主义先行示范区的标杆作用。（完）

查阅网站：国家发展和改革委员会、住房与城乡建设部、国家市场监督管理总局、深圳市发展和改革委员会、深圳市住房和建设局、深圳市市场监督管理局

参考资料：

1、21世纪经济报道：深圳商业银行发放二手房贷将以官方参考价作为重要参考，楼市走到转折点？

https://finance.ifeng.com/c/83j9dkurV57

2、深圳住建局：《深圳市住房和建设局关于建立二手住房成交参考价格发布机制的通知》政策解读

http://zjj.sz.gov.cn/xxgk/tzgg/content/post_8545773.html

3、南方网：深圳居民水价要涨了！调整污水处理费听证会下周举行

http://static.nfapp.southcn.com/content/201612/19/c220633.html

题图摄影：梁铭

THE

END

陆晖，法律硕士，前公务员，现执业律师，A股上市公司独立董事，北京睿库贸易安全及便利化研究中心研究员，深圳电视台财经评论员，专注于金融、不动产、互联网数字、经济犯罪等法律业务。